• 【中國社會科學報】國家監察體制改革的前瞻性思考

    文章來源:中國社會科學報發布時間:2017-02-21 10:28:35瀏覽次數:

    (本文系國家社科基金重大項目“健全反腐敗領導體制與工作機制研究”(14ZDA015)階段性成果)

    (作者:吳建雄;單位:中國反腐敗司法研究中心湘潭大學基地)

    最近,中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》(以下簡稱《方案》),部署在三省市設立各級監察委員會,這標志著國家監察體制改革即將啟動。隨著試點經驗的總結和《憲法》及相關法律的修訂,國家監察體制改革將會全面鋪開。這是以習近平同志為核心的黨中央著眼于“四個全面”戰略布局協調推進的重大舉措,是中國特色反腐敗體制改革的重大創新,對深入推進黨風廉潔建設和反腐敗斗爭,構建“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效機制有著重大現實意義和戰略意義。

    國家監察機構的性質界定

    《方案》指出,試點省市要組織實施制度創新,整合反腐敗資源力量,擴大監察范圍,豐富監察手段,實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋,建立集中統一、權威高效的監察體系,履行反腐敗職責。這一表述從監察主體、監察對象、監察范圍、監察職責等方面界定了國家監察機構是專司反腐敗職責、行使國家監督權的性質定位。

    整合反腐敗資源力量,就是對具有反腐敗職能的部門力量進行整合。我國具有反腐監督職能的主要機構為隸屬政府的監察(預防)部門、審計部門,隸屬于檢察機關的職務犯罪偵查(預防)部門。此外,公安、工商、海關、稅務等部門也具有一定的監督職能。組建監察委員會主要整合的力量,應該包括政府的監察(預防)和檢察的職務犯罪偵查(預防)部門力量,以及行政審計中對領導干部及國家工作人的履職和離任審計力量。因為這幾個方面的力量涵蓋了反腐敗行政執紀和反腐敗國家執法,具有發現、查辦國家工作人員違紀違規和違法犯罪的關聯性、協同性和一致性。

    監察委員會行使國家監督權,而國家監督權必須由人民代表大會授予,同行政機關、人民法院、人民檢察院一樣,監察委員會由人民代表大會產生,對它負責并受它監督。這樣我國的權力架構將由人民代表大會制度下的“一府兩院”變為“一府一委兩院”,也就是說,監察委員會與政府和法院、檢察院具有同等的憲法地位。這一格局體現了中國特色社會主義的制度優勢。我國從先秦開始到明清幾千年,就有自上而下“監察百官,整頓吏治”的監察御史制度。吸取傳統文化精華,借鑒國(域)外經驗,結合我國人民主權國家的制度要求,將設置在政府和檢察機關內的反腐機構獨立出來,整合升格為獨立的國家層面的反腐機構,在黨中央的絕對領導下,由人大選舉并接受人大監督,反映了“權力屬于人民”和“人民監督權力”的社會主義本質。這將是獨具特色的先進的社會主義反腐體制。

    國家監察機構的價值基礎

    強化黨對反腐敗的絕對領導。黨對反腐敗斗爭的領導不僅體現在黨委主體責任和紀委監督責任的落實、從嚴治黨依規治黨、把紀律挺在前面,而且必須體現在反腐敗國家治理的組織載體與執法活動之中。改革反腐敗機構體制,組建國家監察委員會,與黨的紀律檢查委員會合署辦公,既加強黨內監督,又加強國家監察,使反腐敗斗爭的執紀權和執法權牢牢掌握在黨和人民手中。

    增強反腐敗整體效能。集中統一的人民民主國家沒有集中統一的國家監督權,這是國家反腐體制的一個重要缺陷。透過查辦的一個個腐敗犯罪案件,就會發現這些案件背后大都與權力監督缺乏獨立性、協同性、權威性有關。監察、偵查等監督權隸屬地方和部門,難以沖破盤根錯節的關系網,難以瓦解腐敗利益的藩籬,難以打破權力監督的瓶頸。將調查偵查權能整合,形成集中統一的國家監督權,可突破行政與檢察的部門壁壘,使被體制制約的監察、偵查權能充分釋放,使揭露、查處和預防腐敗違法犯罪的活力迸發。特別是群眾反映強烈的限制人身自由的“雙規”、“雙指”措施,將被刑事偵查必備的法定的拘留、逮捕、監視居住等強制措施所替代,實現查辦案件的程序化、規范化、法治化。

    優化國家權力配置關系。監督機構整合形成國家集中統一的監督權后,國家監察委員會的國家監督與黨紀監督、人大監督、政府行政、檢察司法之間形成新的法律關系。在黨紀反腐與法律反腐關系上,形成相輔相成、相互促進、相互保障的格局;在與人大監督的關系上,人大作為最高權力機關對其他國家機關的法律監督,通過國家監察的執法活動落到實處;在與政府關系上,形成監督權與行政權監督與被監督的關系,為政府實施經濟社會發展管理活動提供執法保障;在與檢察院、法院的關系上,體現了偵、訴、審分離的法治原則,形成各負其責、相互制約、相互配合的反腐敗司法運行格局。

    推進國家治理體系和治理能力現代化。反腐敗既是執政黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高,又是維護公共權力廉潔高效運轉的國家治理工程,是維護人民當家作主、實現人民監督權力的國家行為。腐敗行為是公共管理活動中的權力濫用,是國家治理中的一種病變,反腐敗就是要防止公共權力濫用,遏制國家治理中的病變,維護國家治理有效性。

    國家監察機構的組建運行

    按照《方案》關于“建立健全監察委員會組織架構,明確監察委員會職能職責”的要求,監察委員會主任應由人民代表大會選舉產生。程序上國家監察委員會主任由黨中央提名,全國人大選舉產生;地方監察委員會主任由上級紀委(監委)提名,同級人民代表大會選舉產生。

    根據現行《行政監察法》和《人民檢察院組織法》及相關刑事法律規定,職能整合后的國家監察機構,應該享有預防腐敗的調查權、審計權、警示權、建議權,對腐敗違法違規的調查權、處分權,對腐敗犯罪的偵查權、預審權。這樣的權力配置與腐敗衍生、腐敗違法到腐敗犯罪的關聯性特征高度契合,創新了非刑事手段和刑事手段并用的腐敗治理模式。如將“預防”并入國家監督后,可結合查辦案件開展個案預防、行業預防、社會預防和技術預防,極大地增強懲治和預防腐敗的前置性,違法違規調查與刑事犯罪偵查同體則實現了反腐執法的一體化,從而形成“把紀律挺在前面”后,反腐執法的同步跟進,彰顯罪(錯)責相適應的處罰公正原則和刑事法律的行為規制功能。腐敗案件的刑事追究,須移送檢察機關審查起訴;對不服監察機關非刑事處罰決定的,當事人可向人民法院申訴。同時,要與審計、公安、工商、海關、稅務等部門建立腐敗違法和犯罪的線索移送機制,建立與檢察機關和審判機關之間的協調銜接機制,強化對監察委員會自身的監督制約。

    國家監察委員會的組建,意味著現行紀檢監察合署辦公體制運行的調整和優化。當下,紀檢監察機關的內設業務機構為若干個紀檢監察室,這樣的機構設置決定了它的主要職責,只能是黨內的執紀問責監督,對國家機器和公務員的監察難以擺上議事日程。監察委員會組建后,首先改變了監察的規格,即由行政監察上升為國家監察,國家監察所特有的違法調查權和犯罪偵查權是黨內執紀問責所不能涵蓋的。監察委員會組建后的合署辦公格局,將呈現出黨紀檢查、廉政調查和反腐偵查相互獨立、相互銜接和相互配合的嶄新格局。由此,可實現對不構成犯罪的腐敗行為實施非刑事處罰;對認為構成犯罪的腐敗行為移送檢察機關審查起訴,這將極大地提高懲治和預防腐敗違法犯罪的法治效能和強大威懾,為構建“不敢腐、不能腐和不想腐”的有效機制提供有力的組織保障。

    ——轉:http://sky.cssn.cn/sf/bwsf_fx/201702/t20170215_3416208.shtml

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