• 【中國社會科學報】健全國家監察組織架構

    文章來源:中國社會科學報發布時間:2016-09-08 08:16:42瀏覽次數:

    (本文系國家社科基金重大項目“健全反腐敗領導體制和工作機制研究”(14ZDA015)階段性成果)

    (作者單位:中國反腐敗司法研究中心、湘潭大學)

    習近平總書記在中紀委十八屆六中全會上指出:“要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導,擴大監察范圍,整合監察力量,健全國家監察組織架構,形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”,并強調“要做好監督體系頂層設計,既加強黨的自我監督,又加強對國家機器的監督”。這一論述深刻闡明了構建中國特色社會主義國家監察制度的基本思路,指明了法治框架下反腐敗體制機制改革的方向。

    改變監督權配置模式

    從“健全國家監察組織架構”的基本思路看,要堅持黨的統一領導,擴大監察范圍、整合監察力量,形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。在我國人民代表大會制度和“一府兩院”的權力結構中,監察組織隸屬政府,國家監督職能是通過行政權派生的監察權、檢察權派生的偵查權來實現的。健全國家監察體系,就要改變監督權的配置模式,將部分審計、監察、偵查等執法權能從行政權和檢察權中分離出來,提升整合為集中統一的國家監督權,在國家層面上拓展和豐富監督對象和監督內容。

    從“健全國家監察組織架構”的基本職能看,國家監察體系設計既要體現黨的絕對領導,從組織體制上確保國家監察職能在紀委負責的框架下開展;又要體現人民主權原則和人民代表大會制度,由人民代表大會選舉產生。建立國家監察機構,意味著進一步調整現行紀檢監察合署辦公體制,明確監察機構的國家職能。紀律檢查職能屬于黨內監督,在參與黨的領導過程中實施,以保證黨的先進性、純潔性;國家監察職能屬于國家監督,在參與國家機器運行中實施,以確保國家機關和公務員廉政勤政。

    從“健全國家監察組織架構”的基本要求看,既要加強黨的自我監督,又要加強對國家機器的監督,F行的國家監督體制為黨風廉政建設和反腐敗斗爭的深入開展提供了有力的政治保障和組織保證,特別是隨著紀檢監察體制改革的深入,黨委主體責任和紀委監督責任得到落實,黨的自我監督空前加強。但是,對國家機器和公務員的監督還不盡人意。

    從“健全國家監察組織架構”的基本原理看,確保國家政權的人民性,是中國共產黨的執政使命。無論是黨的領導權還是國家政權,都要服從人民的意志,受人民意志的約束。改革我國反腐敗機構體制,健全國家監察組織架構,就是將黨的反腐敗意志轉化為國家意志,從而支配國家監督權力對國家機器和公務員是否“為人民謀利益”而實施監督。

    現實維度考量

    隨著國家治理體系和治理能力現代化的推進,如何克服當下以紀檢監察為主導、檢察司法為保障的模式弊端,是值得深思的重大問題。

    一是監督機構力量分散,懲防不力。國家監督職能分散于各級紀檢監察機關、政府的預防腐敗局、各級檢察機關的查辦和預防職務犯罪機構,這些機構職能重疊、邊界不清,難以形成合力,且執行法律不一、執行標準不一,很難形成穩定、規范而高效的配合銜接機制。據不完全統計,2005—2014年因貪污受賄、玩忽職守等腐敗行為受黨政紀處分者達1012179人,但被移送司法機關處理的僅38636人,約占總數的3.82%。

    二是監督機構隸屬地方和部門,獨立性有待加強,F行反腐體制中,監督權是行政權和檢察權派生的權力,國家沒有統一集中的監督權。從十八大以來查處的68名省部級官員犯罪案件看,均與反腐監督缺乏獨立性有關。監督機構隸屬地方和部門,其功能受到限制,腐敗行為的發現機制失靈、防范機制失效、懲治機制乏力,同級監督形同虛設。由此最大的危害是,無法對地方和部門領導進行日常監督,只能寄希望于中央查處,一旦中央監督不到位,極易“養虎遺患”。

    三是政府監察功能被遮蔽,非黨公務員紀律約束有待加強。紀檢與監察合署辦公雖然有助于克服重復、交叉乃至沖突等問題,但也飽受詬病。從揭露和查處的黨政機關事業單位腐敗案件看,系統性腐敗、區域性腐敗、塌方性腐敗、家族性腐敗,大都起源于對資源分配、行政法規的違反和監控不力。據統計,2015年全國查辦的征地拆遷、醫藥衛生、生態環保、扶貧救災等民生領域腐敗犯罪案件涉案達32132人,其中非黨人員占45%,同比上升3.3%,暴露出非黨公務員的紀律約束存在空白地帶。

    四是反腐敗刑事司法呈同體監督,司法反腐公信力存在隱性流失。刑事司法關乎公民資格權、自由權和生命權,現代文明國家均選擇偵查、起訴、審判三個獨立主體相互制約的體制。我國實行公、檢、法相互制約、相互配合的憲法原則,就是對刑事訴訟領域權力制約的體制設計。但在腐敗犯罪刑事司法上,職務犯罪偵查權與審查起訴權同屬檢察機關,出現偵查與起訴同體格局。這種同體監督在一定程度上造成了司法反腐公信力的隱性流失,與異體監督在效果上也存在極大差異。

    五是執紀執法邊界不清,存在以紀代法現象。腐敗案件的法定偵查機構是檢察機關,但檢察機關借助黨紀“雙規”措施調查取證,以紀檢身份進行初查長期以來成為常態。這不僅造成了案件調查的權責不對稱,而且淡化了執紀與執法兩種截然不同的職責屬性,并飽受規避法律詬病。據統計,新刑事訴訟法實施后,職務犯罪案件起訴、審判中作非法證據排除的有68%是“雙規”獲取的。

    統一的國家監督機構

    健全國家監察組織架構,建議將監察部、國家預防腐敗局、反貪污賄賂總局共同組建為統一的國家監督機構——國家監察委員會。明確中央紀委書記領導國家監察機構的工作,明確一名中央紀委副書記擔任國家監察委員會主要負責人。省地(市)縣參照中央體制格局設置相應機構,國家監察委員會領導地方各級監察委員會工作。按照機構設置科學、人員配備合理、裝備手段先進的要求構建反腐敗國家監察體系,需要在《憲法》中明確國家監察委員會的法律地位,并制定《國家監察委員會組織法》《反貪污賄賂法》,以明確國家監察機構的組織體系和職權配置。在此過程中,必須堅持以下原則。

    一是堅持黨的領導和紀委協調的原則。國家監察體系設計要體現黨的絕對領導,從組織體制上確保國家監察職能在紀委監督框架下開展。黨中央、中紀委及地方黨委、紀委,在國家及地方各級監察委員會設立黨組、紀檢組,充分發揮黨在各級監察機構中的政治核心和監督作用;國家監察委員會要依據中央紀委全會的工作部署,統籌各級監察委員會工作;各級監察委員會接受黨的紀律檢查,模范遵守黨章黨規,在突出反腐執法獨立性、統一性和權威性的過程中,保障黨的反腐敗方針、政策落實到腐敗治理的各個環節。

    二是堅持人民主體地位和人大監督的原則。在我國,人民的主體地位是通過人民代表大會制度實現的。因而,整合組建國家監察機構,應該由人大修改憲法有關條款和制定修改相關法律,體現職權法定、權責相適應、用權受監督的法治精神,接受全國人大及其常委會的立法監督和工作監督。

    三要堅持依法治權和依法控權原則。組建國家反腐敗機構體制必須做到既有利于強化對國家機器的監督,實現對國家公務人員的全覆蓋,又有利于國家反腐敗機構的自身監督和外部監督,包括人大監督、司法監督、社會監督等。比如監察機關查處腐敗犯罪案件,就需移送檢察院審查起訴;對腐敗違法案件的非刑事處罰,當事人可向法院申訴,由法院依法裁判。

    四要堅持獨立、高效、權威原則。獨立性是指反腐敗機構能獨立行使職權,不受外部政治壓力和不當干預。高效性是指能及時查辦腐敗案件,做到辦案質量高、執法效果好,追求法律效果與政治效果和社會效果的有機統一。權威性是指反腐敗機構能夠得到最高政治領導層的推動,要突出黨的領導權威、國家法律的權威。要健全國家監察組織架構,使其成為鞏固黨的執政基礎、強化人民民主監督、維護國家政權安全上下貫通的戰略支點。

    ——轉自:http://sscp.cssn.cn/zdtj/201609/t20160907_3192164.html?from=singlemessage&isappinstalled=0

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